環(huán)保投資體制若干問(wèn)題探討
| 論文類(lèi)型 | 政策與市場(chǎng) | 發(fā)表日期 | 2026-01-12 |
| 來(lái)源 | 東方環(huán)境 | ||
| 關(guān)鍵詞 | 環(huán)保;投資體制;問(wèn)題 | ||
| 摘要 | 本文分析了在環(huán)保投資機(jī)制建設(shè)過(guò)程中政府和企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分、環(huán)境保護(hù)投資體制現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)。 | ||
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我國(guó)已經(jīng)初步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但與之適應(yīng)的環(huán)境保護(hù)投資體制尚未建立，實(shí)現(xiàn)“十五”環(huán)境保護(hù)目標(biāo)所需的7000億元的環(huán)境保護(hù)投入難以保障。因此，必須盡快建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的環(huán)保投資機(jī)制，明確投資主體的責(zé)權(quán)，加大政府的環(huán)保投入，積極引入民間資本，建立和完善環(huán)境保護(hù)多元化投資機(jī)制，確保國(guó)家“十五”環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分
1、政府的環(huán)境保護(hù)事權(quán)———規(guī)制和監(jiān)督，培育規(guī)范環(huán)保投資市場(chǎng)我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的長(zhǎng)期實(shí)踐證明，政府在環(huán)境保護(hù)中具有不可替代的重要作用。政府的環(huán)境保護(hù)事權(quán)主要是，行使政府的規(guī)制和監(jiān)督職能，建立合理的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和約束機(jī)制，使企業(yè)把污染治理事權(quán)轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)的可能影響減至最小。環(huán)保部門(mén)應(yīng)通過(guò)實(shí)行統(tǒng)一立法、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)管，加強(qiáng)科技、標(biāo)準(zhǔn)、信息、監(jiān)測(cè)和宣教工作，全面提升政府行使環(huán)境保護(hù)事權(quán)的能力。
政府還應(yīng)承擔(dān)一些公益性很強(qiáng)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、跨地區(qū)的污染綜合治理任務(wù)，應(yīng)明確中央和地方政府的環(huán)境事權(quán)劃分，同時(shí)履行國(guó)際環(huán)境公約和義務(wù)。在強(qiáng)化政府對(duì)環(huán)境保護(hù)規(guī)制和監(jiān)督作用的同時(shí)，政府還應(yīng)通過(guò)經(jīng)濟(jì)刺激、政策扶持、信息公開(kāi)和自愿協(xié)議等現(xiàn)代環(huán)境管理手段來(lái)進(jìn)一步加強(qiáng)和完善環(huán)境保護(hù)工作。
2、企業(yè)的環(huán)境保護(hù)事權(quán)———治理污染，提升企業(yè)環(huán)保形象
企業(yè)是市場(chǎng)的主體，又是環(huán)境污染的主要產(chǎn)生者。企業(yè)的環(huán)境保護(hù)事權(quán)是治理環(huán)境污染，采用清潔生產(chǎn)工藝，節(jié)約資源和能源，不把治理污染的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)。企業(yè)應(yīng)承擔(dān)投資經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)(包括環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn))，按照“污染者付費(fèi)原則，直接削減產(chǎn)生的污染或補(bǔ)償有關(guān)環(huán)境損失。
為了降低削減污染的全社會(huì)成本，可以允許企業(yè)通過(guò)內(nèi)部處理、委托專(zhuān)業(yè)化公司處理、排污權(quán)交易、交納排污費(fèi)等不同方式實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染外部成本的內(nèi)部化。但是，無(wú)論采取哪種方式，企業(yè)都需要為削減污染而付費(fèi)。企業(yè)也可以以市場(chǎng)為導(dǎo)向直接投資環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品生產(chǎn)或技術(shù)服務(wù)，通過(guò)開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)贏利。3、社會(huì)公眾的環(huán)境保護(hù)事權(quán)———有償使用環(huán)境資源，監(jiān)督政府和企業(yè)行使環(huán)境事權(quán)社會(huì)公眾既是污染的產(chǎn)生者，又是環(huán)境污染的受害者，其環(huán)境保護(hù)事權(quán)是，有償使用或購(gòu)買(mǎi)環(huán)境公共物品或設(shè)施服務(wù)。應(yīng)自覺(jué)地遵守環(huán)境法規(guī)，履行保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，承擔(dān)治理污染的責(zé)任。如根據(jù)“使用者付費(fèi)原則，居民應(yīng)支付生活污水處理費(fèi)和垃圾處理費(fèi)。
為了降低削減污染的全社會(huì)成本，可以允許企業(yè)通過(guò)內(nèi)部處理、委托專(zhuān)業(yè)化公司處理、排污權(quán)交易、交納排污費(fèi)等不同方式實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染外部成本的內(nèi)部化。但是，無(wú)論采取哪種方式，企業(yè)都需要為削減污染而付費(fèi)。企業(yè)也可以以市場(chǎng)為導(dǎo)向直接投資環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品生產(chǎn)或技術(shù)服務(wù)，通過(guò)開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)贏利。3、社會(huì)公眾的環(huán)境保護(hù)事權(quán)———有償使用環(huán)境資源，監(jiān)督政府和企業(yè)行使環(huán)境事權(quán)社會(huì)公眾既是污染的產(chǎn)生者，又是環(huán)境污染的受害者，其環(huán)境保護(hù)事權(quán)是，有償使用或購(gòu)買(mǎi)環(huán)境公共物品或設(shè)施服務(wù)。應(yīng)自覺(jué)地遵守環(huán)境法規(guī)，履行保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，承擔(dān)治理污染的責(zé)任。如根據(jù)“使用者付費(fèi)原則，居民應(yīng)支付生活污水處理費(fèi)和垃圾處理費(fèi)。
二、環(huán)境保護(hù)投資體制現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度逐年提高。1979年，我國(guó)社會(huì)總產(chǎn)值流量構(gòu)成加權(quán)市場(chǎng)化程度為1.5%，1990年為32%，到1997年就達(dá)到63%。各主要領(lǐng)域的市場(chǎng)化程度的提高也很快。1979年，政府行為的市場(chǎng)化程度為4%，到1997年已經(jīng)達(dá)到72%。相比較而言，環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)化程度的提高卻明顯落后于其他領(lǐng)域，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度，與我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化趨勢(shì)不相吻合。
1、現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)投資體制———政府唱主角我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)投入體制基本是延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，環(huán)境保護(hù)責(zé)任及投資基本上由政府承擔(dān)。在現(xiàn)行體制下，基本建設(shè)資金、城市維護(hù)費(fèi)、更新改造資金和超標(biāo)排污費(fèi)是最主要的環(huán)保投資渠道，資金主要靠各級(jí)政府預(yù)算資金和預(yù)算外資金。據(jù)初步估計(jì)，各級(jí)政府或公共資金的投入已超過(guò)環(huán)境保護(hù)投資總額的70%?，F(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)投資體制對(duì)增加我國(guó)環(huán)保投入產(chǎn)生了一定的效果。按當(dāng)年價(jià)格計(jì)算，環(huán)境保護(hù)投資由1981年的25億元上升到1999年的840億元，環(huán)保投資占GDP的比例大致在0.52～1%之間。2000年，我國(guó)環(huán)境保護(hù)投資占GDP的比例預(yù)計(jì)超過(guò)1%。
但是，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)投資體制沒(méi)有清晰政府、企業(yè)和個(gè)人之間的產(chǎn)權(quán)和環(huán)境事權(quán)分配，沒(méi)有建立投入產(chǎn)出和成本效益核算機(jī)制，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不適應(yīng)性日益顯現(xiàn)出來(lái)，在以下三個(gè)方面表現(xiàn)得尤為突出：
(1)受“環(huán)?？空箓鹘y(tǒng)思維的影響，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)投資渠道單一，政府(公共部門(mén))唱主角，市場(chǎng)難以發(fā)揮作用，社會(huì)資金游離環(huán)保市場(chǎng)；
(1)受“環(huán)?？空箓鹘y(tǒng)思維的影響，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)投資渠道單一，政府(公共部門(mén))唱主角，市場(chǎng)難以發(fā)揮作用，社會(huì)資金游離環(huán)保市場(chǎng)；
(2)沒(méi)有充分體現(xiàn)“污染者付費(fèi)原則(PPP)和“使用者付費(fèi)原則(UPP)，沒(méi)有明晰政府、企業(yè)和個(gè)人的環(huán)保投資權(quán)責(zé)關(guān)系，污染治理的責(zé)任過(guò)多地由政府承擔(dān)；
(3)沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)企業(yè)和社會(huì)參與環(huán)保的積極性，尤其是政府通過(guò)制定政策法規(guī)培育和擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)的作用沒(méi)有得到發(fā)揮。
2、環(huán)境保護(hù)投資市場(chǎng)化———世界發(fā)展的潮流環(huán)境保護(hù)投資機(jī)制應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)體制相協(xié)調(diào)，這是各國(guó)的共識(shí)，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)。在美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等OECD國(guó)家和韓國(guó)、波蘭等新工業(yè)化國(guó)家，超過(guò)50%的污染削減和控制投資是由私營(yíng)部門(mén)直接實(shí)現(xiàn)的，個(gè)別國(guó)家這個(gè)比例甚至超過(guò)70%。即使在傳統(tǒng)上公共投資占有明顯優(yōu)勢(shì)的國(guó)家，如法國(guó)和日本，國(guó)家污染削減與控制的投資結(jié)構(gòu)也向著市場(chǎng)化的方向迅速發(fā)展。有數(shù)據(jù)表明，環(huán)保投資占GDP的比例逐年提高，得益于私人投資占環(huán)境保護(hù)投資比重的提高；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，環(huán)保投資市場(chǎng)化程度越高，環(huán)保投資力度也就越大，環(huán)境質(zhì)量改善越明顯。環(huán)境保護(hù)的這種趨勢(shì)成為世界環(huán)保事業(yè)發(fā)展的潮流。
3、環(huán)境污染治理———市場(chǎng)化投資的主戰(zhàn)場(chǎng)污染治理需要市場(chǎng)化，治污市場(chǎng)需要更好的政策與投資環(huán)境，這是我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展及其投資體制改革的迫切要求。
在工業(yè)污染方面，各地開(kāi)展以“治污集約化、產(chǎn)權(quán)多元化、社會(huì)化為主要內(nèi)容的環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)化的實(shí)踐；在生活污染治理方面，各地用經(jīng)濟(jì)運(yùn)作方式吸納社會(huì)資金，先后建設(shè)了一批商業(yè)化的城市污水處理廠和城市垃圾處理廠。這些做法既擺脫了過(guò)去環(huán)保設(shè)施完全依靠政府投資的局面，擴(kuò)大了環(huán)保投資的渠道，調(diào)動(dòng)了社會(huì)參與環(huán)保的積極性，又改變了環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施“事業(yè)化(福利化)運(yùn)行管理的傳統(tǒng)模式，形成了成本效益核算基礎(chǔ)上的企業(yè)化管理模式。在一些城市，新興的環(huán)保產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，而且路子越走越寬廣。
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