2025年8月，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部〈關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》（國(guó)辦函〔2025〕84號(hào)，以下簡(jiǎn)稱"84號(hào)文"）正式出臺(tái)，為存量項(xiàng)目的規(guī)范調(diào)整提供了系統(tǒng)性政策指引，明確提出要推動(dòng)已運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目平穩(wěn)運(yùn)行。

深入解析這一調(diào)整策略的實(shí)務(wù)要點(diǎn)，明確各環(huán)節(jié)的操作規(guī)范與實(shí)施路徑，對(duì)于推動(dòng)存量政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營(yíng)、平衡地方財(cái)政壓力與社會(huì)資本權(quán)益、保障公共服務(wù)持續(xù)供給具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

政府付費(fèi)作為存量PPP項(xiàng)目的一種類別，在特定的歷史時(shí)期，曾在基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板和公共服務(wù)提質(zhì)增效中發(fā)揮過(guò)重要作用。近年來(lái)，受地方財(cái)政收入增速放緩等多重因素影響，財(cái)政支出進(jìn)入緊縮周期，此類項(xiàng)目普遍陷入運(yùn)營(yíng)瓶頸，集中表現(xiàn)為政府服務(wù)費(fèi)回收困難、融資成本居高不下、運(yùn)營(yíng)成本持續(xù)上升、項(xiàng)目現(xiàn)金流斷裂風(fēng)險(xiǎn)加劇等，不僅制約社會(huì)資本方的持續(xù)運(yùn)行能力，也影響公共服務(wù)供給的穩(wěn)定性與質(zhì)量。

2025年8月，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部〈關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》（國(guó)辦函〔2025〕84號(hào)，以下簡(jiǎn)稱"84號(hào)文"）正式出臺(tái)，為存量項(xiàng)目的規(guī)范調(diào)整提供了系統(tǒng)性政策指引，明確提出要推動(dòng)已運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目平穩(wěn)運(yùn)行。實(shí)務(wù)操作中，圍繞該政策要求，針對(duì)已運(yùn)營(yíng)的存量政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目，逐漸形成了以"期限延長(zhǎng)"為核心，同步推進(jìn)政府應(yīng)付未付服務(wù)費(fèi)化解、項(xiàng)目貸款展期降費(fèi)、運(yùn)營(yíng)成本合理管控、項(xiàng)目收入挖潛的"一核多元"變更調(diào)整策略。深入解析這一調(diào)整策略的實(shí)務(wù)要點(diǎn)，明確各環(huán)節(jié)的操作規(guī)范與實(shí)施路徑，對(duì)于推動(dòng)存量政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營(yíng)、平衡地方財(cái)政壓力與社會(huì)資本權(quán)益、保障公共服務(wù)持續(xù)供給具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

01.    矩陣核心策略：項(xiàng)目合作期限延長(zhǎng)的實(shí)務(wù)要點(diǎn)分析

存量政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目的變更調(diào)整，需以合作期限延長(zhǎng)為抓手，推動(dòng)"一核多元"策略的系統(tǒng)落地。84號(hào)文明確提出"政府方要與社會(huì)資本方平等協(xié)商，合理調(diào)整項(xiàng)目投資回報(bào)率、資金折現(xiàn)率等指標(biāo)，適當(dāng)延長(zhǎng)合作期限，建立運(yùn)營(yíng)成本控制機(jī)制，平滑地方財(cái)政支出"。通過(guò)延長(zhǎng)合作期限，既能緩解地方政府短期財(cái)政支付壓力，又能為社會(huì)資本方爭(zhēng)取更充足的收益回收時(shí)間，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本的利益平衡。需要注意的是，期限延長(zhǎng)并非簡(jiǎn)單的時(shí)間疊加，要嚴(yán)格遵循法定程序與合同約定，兼顧公共服務(wù)連續(xù)性與各方利益訴求。

（一）期限延長(zhǎng)的適用條件

實(shí)務(wù)中，并非所有存量政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目都適合延長(zhǎng)合作期限，需滿足特定前置條件：一是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)狀況良好，公共服務(wù)供給符合合同約定標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)重大運(yùn)營(yíng)違約記錄；二是政府方雖短期財(cái)政支付壓力較大，但中長(zhǎng)期具備支付能力，通過(guò)期限延長(zhǎng)可有效緩解年度財(cái)政支出壓力；三是項(xiàng)目現(xiàn)金流缺口可通過(guò)期限延長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)平衡，延期后社會(huì)資本的收益回報(bào)能達(dá)到合理水平。反之，對(duì)于已無(wú)運(yùn)營(yíng)價(jià)值、公共服務(wù)需求消失或社會(huì)資本方存在重大違約且無(wú)法整改的項(xiàng)目，不應(yīng)采用期限延長(zhǎng)方式進(jìn)行項(xiàng)目變更調(diào)整，而應(yīng)考慮終止合同或移交等其他處置路徑。案例：某地級(jí)市市政快速路PPP項(xiàng)目，原合作期限15年，運(yùn)營(yíng)第8年時(shí)，因地方財(cái)政收入增速放緩，政府應(yīng)付服務(wù)費(fèi)累計(jì)拖欠2.3億元，但項(xiàng)目道路通行能力、養(yǎng)護(hù)質(zhì)量均符合合同約定標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)重大運(yùn)營(yíng)違約記錄。經(jīng)測(cè)算，地方政府中長(zhǎng)期財(cái)政具備支付能力，延長(zhǎng)合作期限至25年可使年度財(cái)政付費(fèi)額從原1.8億元降至1.1億元，且延期后項(xiàng)目現(xiàn)金流可覆蓋運(yùn)營(yíng)成本及貸款本息，達(dá)到行業(yè)基準(zhǔn)收益要求。該項(xiàng)目滿足"運(yùn)營(yíng)狀況良好、政府具備中長(zhǎng)期支付能力、現(xiàn)金流可通過(guò)延期平衡"的適用條件，采用期限延長(zhǎng)方式進(jìn)行變更調(diào)整，而非終止合同或移交。

（二）期限延長(zhǎng)的決策流程

決策流程可遵循"協(xié)商—論證—審批—實(shí)施"的相關(guān)步驟：第一步，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)牽頭，組織政府財(cái)政部門(mén)與社會(huì)資本方、項(xiàng)目公司、金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展平等協(xié)商，明確期限延長(zhǎng)的初步意向與核心訴求；第二步，委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展期限延長(zhǎng)的變更論證，重點(diǎn)測(cè)算延長(zhǎng)期限對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)金流、財(cái)政支出責(zé)任、社會(huì)資本回報(bào)的影響，并就延長(zhǎng)變更后的項(xiàng)目各項(xiàng)邊界條件形成項(xiàng)目變更實(shí)施方案；第三步，由實(shí)施機(jī)構(gòu)將項(xiàng)目變更實(shí)施方案報(bào)送本級(jí)人民政府，由本級(jí)人民政府對(duì)項(xiàng)目變更實(shí)施方案審議通過(guò)。第四步，由實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司正式簽署補(bǔ)充協(xié)議，將項(xiàng)目延期的各項(xiàng)邊界條件細(xì)化到補(bǔ)充協(xié)議中。同時(shí)，項(xiàng)目公司與各貸款銀行溝通調(diào)整還款計(jì)劃變更，完成貸款展期降費(fèi)工作。

（三）多方主體利益訴求的平衡協(xié)調(diào)

項(xiàng)目延期調(diào)整涉及政府方（主要為實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門(mén)）、項(xiàng)目公司、社會(huì)資本方（項(xiàng)目公司的股東方）、金融機(jī)構(gòu)等主體，各方訴求差異顯著，協(xié)調(diào)難度較大。

1、各主體核心訴求差異

項(xiàng)目公司的核心訴求是"收益保障"，希望通過(guò)延長(zhǎng)運(yùn)營(yíng)期滿足自身運(yùn)營(yíng)需求（現(xiàn)金流覆蓋自身運(yùn)營(yíng)成本和銀行貸款本息），并實(shí)現(xiàn)合理投資回報(bào)（通常不低于行業(yè)基準(zhǔn)收益率）；實(shí)施機(jī)構(gòu)的訴求是"公共服務(wù)質(zhì)量"，需確保延期后項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)不降低，同時(shí)避免增加過(guò)多監(jiān)管成本；財(cái)政部門(mén)的訴求是"財(cái)政支出可控"，需嚴(yán)格控制補(bǔ)貼支出規(guī)模，確保延期方案符合地方財(cái)政承受能力要求；項(xiàng)目公司股東方（多數(shù)為國(guó)企或民營(yíng)上市公司）的訴求是"合規(guī)與收益平衡"，既要保證項(xiàng)目運(yùn)作符合集團(tuán)資產(chǎn)監(jiān)管相關(guān)要求，又要實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值；金融機(jī)構(gòu)的主要訴求是"金融風(fēng)險(xiǎn)可控"，核心關(guān)注貸款償還的安全性與及時(shí)性。

2、協(xié)調(diào)難點(diǎn)與破解方向

項(xiàng)目協(xié)調(diào)的核心難點(diǎn)在于"項(xiàng)目收益保障與政府財(cái)政壓力的沖突"，延長(zhǎng)期限后，項(xiàng)目公司要求的年度政府付費(fèi)額和付費(fèi)總額可能超出財(cái)政的預(yù)算承受能力，而財(cái)政部門(mén)提出的年度付費(fèi)額和付費(fèi)總額可能又無(wú)法滿足項(xiàng)目公司的收益需求。這就要求延期后政企雙方需要對(duì)政府付費(fèi)的年付費(fèi)額和總額進(jìn)行協(xié)商，尋求滿足雙方要求的最優(yōu)解。

3、社會(huì)資本方?jīng)Q策流程的銜接障礙

編輯：趙凡