01.

背景

印尼正面臨嚴(yán)峻的城市垃圾治理挑戰(zhàn)，全國(guó)每年產(chǎn)生的垃圾量高達(dá)數(shù)千萬(wàn)噸，超半數(shù)廢棄物未能得到妥善處理。大量垃圾被露天堆放，不僅侵占寶貴的土地資源，更帶來(lái)嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題，對(duì)公眾健康構(gòu)成巨大威脅。

為破解這一困局，印尼政府曾推出《2018年第35號(hào)基于環(huán)保技術(shù)的垃圾發(fā)電設(shè)施加速發(fā)展條例》(下稱35號(hào)總統(tǒng)令)，試圖推動(dòng)垃圾發(fā)電(WtE)項(xiàng)目落地。但在舊有政策框架下，垃圾發(fā)電項(xiàng)目推進(jìn)步履維艱，僅有極少數(shù)設(shè)施投入運(yùn)營(yíng)，難以從根本上緩解垃圾圍城的危機(jī)。

109號(hào)總統(tǒng)令與TAP機(jī)制

在此背景下，印尼總統(tǒng)普拉博沃·蘇比安托于2025年10月10日正式簽署并頒布《2025年第109號(hào)關(guān)于通過(guò)環(huán)保技術(shù)將城市垃圾轉(zhuǎn)化為可再生能源的總統(tǒng)條例》(下稱109號(hào)總統(tǒng)令)。該總統(tǒng)令確立了全新的全國(guó)性垃圾能源化發(fā)展框架，不僅明確了多部門的職責(zé)分工，擴(kuò)大了項(xiàng)目覆蓋范圍，還通過(guò)中央統(tǒng)籌機(jī)制與固定電價(jià)政策，著力提升垃圾能源化項(xiàng)目的可行性與投資吸引力。其最終目標(biāo)，是破解垃圾管理困局，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)與清潔能源發(fā)展，助力印尼實(shí)現(xiàn)更可持續(xù)的城市與能源治理。

在109號(hào)總統(tǒng)令構(gòu)建的新框架下，傳統(tǒng)的照付不議(Take-or-Pay, TOP)機(jī)制在法律文本層面發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，取而代之的是按實(shí)支付(Take-and-Pay, TAP)機(jī)制。值得注意的是，109號(hào)總統(tǒng)令通過(guò)設(shè)置“優(yōu)先調(diào)度”(Must Run)規(guī)則，讓這一TAP機(jī)制形成了具有保障性質(zhì)的“受保護(hù)的TAP”結(jié)構(gòu)。本文將圍繞109號(hào)總統(tǒng)令框架下，印尼垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的TAP結(jié)構(gòu)展開(kāi)深度分析。

02.

核心機(jī)制的法律定義與109號(hào)總統(tǒng)令的立場(chǎng)

在垃圾發(fā)電項(xiàng)目的購(gòu)電協(xié)議體系中，TOP與TAP是兩種截然不同的付費(fèi)機(jī)制，二者在權(quán)利義務(wù)分配、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)邏輯上存在本質(zhì)差異，而109號(hào)總統(tǒng)令對(duì)這兩種機(jī)制的取舍，直接決定了項(xiàng)目的底層商業(yè)邏輯。

01 照付不議(TOP)：傳統(tǒng)模式的核心邏輯與退場(chǎng)

照付不議(Take-or-Pay, TOP)的核心定義是，購(gòu)電方印尼國(guó)家電力公司(PLN)需承諾支付一定比例的容量電費(fèi)。這一支付義務(wù)的履行，不以購(gòu)電方實(shí)際調(diào)度電力為前提。

從風(fēng)險(xiǎn)分配的角度看，TOP機(jī)制將電力需求風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)移給了購(gòu)電方PLN。在該模式下，只要垃圾發(fā)電項(xiàng)目的電廠處于可用狀態(tài)，無(wú)論電網(wǎng)是否需要電力，也無(wú)論電廠是否實(shí)際發(fā)電，PLN都必須按照協(xié)議約定支付容量電費(fèi)。這一機(jī)制能夠?yàn)轫?xiàng)目投資方提供穩(wěn)定的現(xiàn)金流保障，是過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，吸引資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的重要制度設(shè)計(jì)，在35號(hào)總統(tǒng)令的執(zhí)行階段，也曾是垃圾發(fā)電核心付費(fèi)模式之一。

但在109號(hào)總統(tǒng)令的新框架下，TOP機(jī)制徹底失去了法律支持。109號(hào)總統(tǒng)令明確摒棄了這種讓PLN為未輸送電力付費(fèi)的模式，宣告了TOP機(jī)制在印尼垃圾發(fā)電領(lǐng)域的退場(chǎng)。

02 按實(shí)支付(TAP)：新框架的法定機(jī)制與確立

按實(shí)支付(Take-and-Pay, TAP)的核心定義與TOP機(jī)制形成鮮明對(duì)比，購(gòu)電方PLN僅需對(duì)電廠實(shí)際輸送并成功接入電網(wǎng)的電量支付電費(fèi)，也就是所謂的電能量電費(fèi)。

在傳統(tǒng)的TAP機(jī)制下，風(fēng)險(xiǎn)分配邏輯發(fā)生了反轉(zhuǎn)，電力需求風(fēng)險(xiǎn)完全由項(xiàng)目投資方，也就是獨(dú)立發(fā)電商(IPP)承擔(dān)。如果PLN基于電網(wǎng)負(fù)荷、電力價(jià)格等因素選擇不調(diào)度該電廠的電力，那么電廠就無(wú)法產(chǎn)生發(fā)電量，IPP也就沒(méi)有對(duì)應(yīng)的電費(fèi)收入。

109號(hào)總統(tǒng)令明確將TAP機(jī)制確立為垃圾發(fā)電項(xiàng)目購(gòu)電協(xié)議的核心付費(fèi)規(guī)則，其第19條第(6)款(c)項(xiàng)直接使用了“take and pay”這一術(shù)語(yǔ)，從法律層面為新機(jī)制的落地提供了明確依據(jù)。

事實(shí)上，109號(hào)總統(tǒng)令轉(zhuǎn)向TAP機(jī)制的背后，有著深刻的現(xiàn)實(shí)考量。當(dāng)前印尼國(guó)家電力公司正面臨嚴(yán)重的電力供過(guò)于求壓力，若繼續(xù)沿用35號(hào)總統(tǒng)令時(shí)期的TOP機(jī)制，PLN將不得不為大量未調(diào)度的電力支付容量電費(fèi)，這會(huì)給其帶來(lái)沉重的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，同時(shí)也容易引發(fā)輿論對(duì)“空轉(zhuǎn)付費(fèi)”的指責(zé)。因此，立法者選擇以TAP機(jī)制取代TOP機(jī)制，本質(zhì)上是在政治和財(cái)務(wù)層面為PLN提供保護(hù)。

03.

深度剖析109號(hào)總統(tǒng)令第19條的TAP機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)平衡設(shè)計(jì)

109號(hào)總統(tǒng)令第19條第(6)款的(c)項(xiàng)與(d)項(xiàng)，是理解新框架下TAP機(jī)制運(yùn)作邏輯的關(guān)鍵，更是判斷項(xiàng)目是否具備可融資性的核心條款。第19條購(gòu)售電協(xié)議第(6)款(c)規(guī)定：在TAP機(jī)制下，若因BUPP PSEL(指廢棄物發(fā)電處理開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)經(jīng)營(yíng)實(shí)體)無(wú)法控制的技術(shù)故障，或地方政府廢棄物供應(yīng)未達(dá)標(biāo)，導(dǎo)致發(fā)電量未達(dá)協(xié)議約定，不收取違約金;d項(xiàng)規(guī)定：按照年度合同電量，優(yōu)先接入國(guó)家電力公司電網(wǎng)(優(yōu)先調(diào)度)。

這兩個(gè)條款相互配合，構(gòu)建起一套權(quán)利與義務(wù)相對(duì)平衡的風(fēng)險(xiǎn)分配系統(tǒng)，與35號(hào)總統(tǒng)令時(shí)期相對(duì)單一的風(fēng)險(xiǎn)分配模式形成鮮明區(qū)別。

01 第19條(6)款(c)項(xiàng)：TAP機(jī)制的法定落地與安全港規(guī)則

109號(hào)總統(tǒng)令第19條(6)款(c)項(xiàng)的核心內(nèi)容，是明確垃圾發(fā)電項(xiàng)目的購(gòu)電協(xié)議采用TAP付費(fèi)機(jī)制。根據(jù)該條款規(guī)定，若項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商未能按照協(xié)議要求供應(yīng)電力，將面臨相應(yīng)的罰款處罰。

與此同時(shí)，該條款也設(shè)置了關(guān)鍵的免責(zé)條款，構(gòu)成了保護(hù)開(kāi)發(fā)商的“安全港規(guī)則”：如果電廠無(wú)法正常供電的原因，是源于不可控的技術(shù)故障，或是政府未能按照約定供應(yīng)垃圾原料，那么開(kāi)發(fā)商可免于承擔(dān)罰款責(zé)任。

這一條款的出臺(tái)，正式宣告印尼垃圾項(xiàng)目全面進(jìn)入TAP時(shí)代。但需要特別注意的是，免責(zé)條款僅能免除開(kāi)發(fā)商的罰款責(zé)任，并不能改變TAP機(jī)制的核心付費(fèi)邏輯。在TAP模式下，沒(méi)有發(fā)電量就沒(méi)有電費(fèi)收入，即便是因地方政府垃圾供應(yīng)不足導(dǎo)致電廠無(wú)法發(fā)電，開(kāi)發(fā)商也無(wú)法獲得任何電費(fèi)收益，這與35號(hào)總統(tǒng)令時(shí)期TOP機(jī)制下的收入保障邏輯存在本質(zhì)不同。

02 第19條(6)款(d)項(xiàng)：優(yōu)先調(diào)度原則——TAP機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)的終極對(duì)沖

如果說(shuō)第19條(6)款(c)項(xiàng)是TAP機(jī)制的“入場(chǎng)券”，那么同條款下的(d)項(xiàng)，就是為TAP機(jī)制注入穩(wěn)定性的核心保障。109號(hào)總統(tǒng)令第19條(6)款(d)項(xiàng)明確規(guī)定，垃圾焚燒電廠(PLTSa)在電力調(diào)度中享有“必須調(diào)度”(Must Dispatched)的優(yōu)先地位。

這一優(yōu)先調(diào)度規(guī)則，堪稱是傳統(tǒng)TAP機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)的終極對(duì)沖手段。在普通的TAP協(xié)議下，購(gòu)電方PLN擁有較大的調(diào)度自主權(quán)，完全可能出于經(jīng)濟(jì)考量，比如市場(chǎng)上有價(jià)格更低的煤電資源，就選擇不調(diào)度垃圾焚燒電廠的電力，這會(huì)直接導(dǎo)致IPP(Independent Power Producer 的縮寫，獨(dú)立發(fā)電商)陷入無(wú)收入的困境。而在35號(hào)總統(tǒng)令的執(zhí)行過(guò)程中，由于缺乏明確的優(yōu)先調(diào)度規(guī)則，部分垃圾發(fā)電項(xiàng)目也曾面臨類似的調(diào)度不確定問(wèn)題。

但在109號(hào)總統(tǒng)令確立的“必須調(diào)度”規(guī)則下，上述風(fēng)險(xiǎn)被徹底消除。根據(jù)該規(guī)則，只要垃圾焚燒電廠處于正常運(yùn)行狀態(tài)并能夠產(chǎn)生電力，PLN就必須無(wú)條件接收電力并將其接入電網(wǎng)，不得接口電網(wǎng)負(fù)荷低或存在更廉價(jià)的電源而棄電。這一規(guī)則的落地，讓TAP機(jī)制的本質(zhì)從“按實(shí)支付”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?shí)際上網(wǎng)即付費(fèi)”。對(duì)于IPP而言，只要能夠穩(wěn)定發(fā)電，就必然能獲得電費(fèi)收入，傳統(tǒng)TAP機(jī)制中最大的需求風(fēng)險(xiǎn)就此被消解，也彌補(bǔ)了35號(hào)總統(tǒng)令在調(diào)度保障方面的不足。

04.

TAP新機(jī)制對(duì)獨(dú)立發(fā)電商(IPP)融資能力的影響

盡管新機(jī)制帶來(lái)了新的融資挑戰(zhàn)，但109號(hào)總統(tǒng)令也配套設(shè)置了多項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)緩解措施，相較于35號(hào)總統(tǒng)令的政策設(shè)計(jì)更為完善，為項(xiàng)目的融資可行性提供了更強(qiáng)支撐。(一)融資挑戰(zhàn)：收入結(jié)構(gòu)變化與新增風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注點(diǎn)1.收入結(jié)構(gòu)的根本性轉(zhuǎn)變

在35號(hào)總統(tǒng)令對(duì)應(yīng)的舊有TOP機(jī)制下，項(xiàng)目收入的核心來(lái)源是容量電費(fèi)。即便電廠沒(méi)有實(shí)際發(fā)電，IPP也能憑借電廠的可用狀態(tài)獲得穩(wěn)定的容量電費(fèi)收入，這部分收入足以覆蓋項(xiàng)目的債務(wù)償還需求，融資安全性極高。

而在新的“優(yōu)先調(diào)度+TAP”機(jī)制下，項(xiàng)目收入完全依賴于實(shí)際發(fā)電量，容量電費(fèi)被徹底取消。這意味著IPP的現(xiàn)金流不再穩(wěn)定，而是與電廠的發(fā)電效率、垃圾供應(yīng)的穩(wěn)定性深度綁定。

2.垃圾處理費(fèi)取消帶來(lái)的成本壓力

109號(hào)總統(tǒng)令的另一大變革，是取消了傳統(tǒng)的垃圾處理費(fèi)(Tipping Fee)。在35號(hào)總統(tǒng)令對(duì)應(yīng)的舊模式下，垃圾處理費(fèi)是IPP的重要收入補(bǔ)充，而新框架下，這一收入來(lái)源被直接切斷。

取而代之的是地方政府的兩項(xiàng)義務(wù)：為垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目提供建設(shè)用地，以及確保未來(lái)20年內(nèi)垃圾原料的穩(wěn)定供應(yīng)。盡管垃圾供應(yīng)有了期限保障，但在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，一旦出現(xiàn)電網(wǎng)擾動(dòng)或異常情況，電廠仍可能面臨電力無(wú)法上網(wǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。此時(shí)，IPP不僅無(wú)法獲得電費(fèi)收入，還需承擔(dān)垃圾儲(chǔ)存、處理等相關(guān)成本，陷入雙重成本壓力的困境。

3.融資機(jī)構(gòu)的核心關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)移

收入結(jié)構(gòu)的變化與成本壓力的增加，直接改變了融資機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的評(píng)估邏輯。銀行等金融機(jī)構(gòu)在審批貸款時(shí)，會(huì)將關(guān)注焦點(diǎn)高度集中在兩個(gè)核心問(wèn)題上：一是項(xiàng)目的技術(shù)可靠性，即電廠能否長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行，避免因技術(shù)故障導(dǎo)致發(fā)電量中斷;二是垃圾供應(yīng)的穩(wěn)定性，即地方政府能否切實(shí)履行垃圾供應(yīng)承諾，確保電廠有充足的燃料維持運(yùn)轉(zhuǎn)。這與35號(hào)總統(tǒng)令時(shí)期融資機(jī)構(gòu)更關(guān)注項(xiàng)目合規(guī)性的評(píng)估邏輯形成明顯差異。

(二)風(fēng)險(xiǎn)緩解：多重政策設(shè)計(jì)提升項(xiàng)目融資吸引力1.優(yōu)先調(diào)度規(guī)則保障現(xiàn)金流穩(wěn)定性

如前文所述，“必須調(diào)度”的優(yōu)先地位，是對(duì)TAP機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)的終極對(duì)沖。只要項(xiàng)目的技術(shù)可靠、垃圾供應(yīng)充足，電廠發(fā)出的電力就能確保被PLN收購(gòu)，這相當(dāng)于為IPP打造了穩(wěn)定的現(xiàn)金流來(lái)源，其效果接近于模擬基荷電廠(Baseload Power Plant)的收入模式，能夠有效增強(qiáng)融資機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的信心。

2.30年購(gòu)電協(xié)議期限降低償債壓力

109號(hào)總統(tǒng)令將垃圾發(fā)電項(xiàng)目的購(gòu)電協(xié)議期限延長(zhǎng)至30年，相較于35號(hào)總統(tǒng)令時(shí)期20-25年的協(xié)議期限，這一調(diào)整極大地拉長(zhǎng)可項(xiàng)目的還貸周期。對(duì)于IPP而言，更長(zhǎng)的協(xié)議期限意味著每年的償債覆蓋率(DSCR)壓力大幅降低，能夠有效彌補(bǔ)TAP機(jī)制下現(xiàn)金流波動(dòng)帶來(lái)的融資風(fēng)險(xiǎn)。

3.條款優(yōu)化實(shí)現(xiàn)“類TOP”效果

項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商可以充分利用109號(hào)總統(tǒng)令第19條(6)款(d)項(xiàng)的優(yōu)先調(diào)度規(guī)則，對(duì)購(gòu)電協(xié)議中的TAP條款進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)。通過(guò)將優(yōu)先調(diào)度義務(wù)明確寫入?yún)f(xié)議，能夠?qū)⒃撅L(fēng)險(xiǎn)較高的TAP機(jī)制，轉(zhuǎn)化為具備穩(wěn)定收入保障的“類TOP”結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提升項(xiàng)目的融資吸引力，這也是對(duì)35號(hào)總統(tǒng)令時(shí)期穩(wěn)定收益模式的一種創(chuàng)新延續(xù)。

05.

結(jié)語(yǔ)

變革與展望

109號(hào)總統(tǒng)令的出臺(tái)，標(biāo)志著照付不議機(jī)制在印尼垃圾發(fā)電領(lǐng)域法律定義上的正式消亡，取而代之的是融合了優(yōu)先調(diào)度規(guī)則的按實(shí)支付機(jī)制。相較于35號(hào)總統(tǒng)令，109號(hào)總統(tǒng)令在機(jī)制設(shè)計(jì)上更注重風(fēng)險(xiǎn)平衡與實(shí)操性，而垃圾處理費(fèi)的取消，更讓垃圾發(fā)電項(xiàng)目的商業(yè)本質(zhì)發(fā)生了轉(zhuǎn)變——項(xiàng)目表面上是以購(gòu)電協(xié)議為法律載體，內(nèi)核卻已轉(zhuǎn)向了垃圾處理服務(wù)。

對(duì)于項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商而言，新框架既帶來(lái)了挑戰(zhàn)，也孕育著新的機(jī)遇。這不僅要求開(kāi)發(fā)商具備更強(qiáng)的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理能力，確保電廠技術(shù)穩(wěn)定運(yùn)行，更需要其在項(xiàng)目前期就與地方政府簽訂嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦?yīng)合同，從源頭規(guī)避燃料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。唯有如此，才能在“受保護(hù)的TAP”機(jī)制下，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)，真正分享印尼垃圾能源化市場(chǎng)的發(fā)展紅利。

編輯：趙凡