近日，在"2025(第十九屆)固廢戰(zhàn)略論壇"上，上海錦天城（廈門）律師事務(wù)所合伙人余韻指出，在經(jīng)濟(jì)下行的影響下，固廢處理行業(yè)內(nèi)集中出現(xiàn)了垃圾處理量下降與政府付費延遲現(xiàn)象增多等現(xiàn)象。余韻分析了上述現(xiàn)象對固廢處理企業(yè)帶來的影響，以及企業(yè)在法律范疇內(nèi)的應(yīng)對之法。

余韻

01. 垃圾量減少情況下，保底量條款的法律效力

余韻表示，垃圾量減少首先引發(fā)的是關(guān)于處理保底量的問題。早期簽訂的PPP協(xié)議或特許經(jīng)營合同中，大多包含保底量相關(guān)約定。然而，隨著"115號文"及"17號令"的發(fā)布，有關(guān)部門已明確禁止承諾保底收益率。

《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》

相關(guān)規(guī)定出臺后，各方普遍對垃圾處理量不足時能否繼續(xù)執(zhí)行保底量約定及其延伸問題進(jìn)行了反復(fù)探討。

余韻分析，首先需要厘清的是，保底量約定是否構(gòu)成承諾保底收益率？

"17號令"雖規(guī)定不得承諾保底收益率，但需注意，垃圾焚燒處理行業(yè)與污水處理行業(yè)存在重要區(qū)別：其收入來源并非單一，除政府支付的垃圾處理服務(wù)費外，還包括售電收入及其他相關(guān)收益。垃圾處理量不足不僅影響政府付費部分，也同時導(dǎo)致售電收入下降。

而現(xiàn)有合同中的保底量條款，其補(bǔ)足義務(wù)通常僅針對垃圾處理服務(wù)費，并未涵蓋售電收入，而售電收入在垃圾處理企業(yè)收益中占比增長，構(gòu)成企業(yè)收益率的重要組成部分。因此，從這一角度來看，余韻認(rèn)為，保底量約定并不能完全等同于承諾保底收益率。

其次，從法律效力層面分析，保底條款的效力需依據(jù)《中華人民共和國民法典》第一百五十三條規(guī)定進(jìn)行判斷，即是否違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，或是否違背公序良俗。

"17號令"中關(guān)于禁止承諾保底收益率的規(guī)定，屬于由國家發(fā)改委會同多部委聯(lián)合發(fā)布的部門規(guī)章，其性質(zhì)并非法律或行政法規(guī)。因此，保底量約定并未違反法律或行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，不能認(rèn)定為無效。

此外，垃圾焚燒及固廢處理屬于公用事業(yè)領(lǐng)域，具有一定的社會公共屬性。在實踐中需注意，關(guān)于保底量的約定是否可能觸及《中華人民共和國民法典》第一百五十三條第二款，被納入公序良俗的范疇進(jìn)行解釋，一旦涉及，解釋空間將顯著擴(kuò)大。

保底量約定屬于通過合同條款被動保障企業(yè)利益的方式，企業(yè)亦可主動采取措施，以提升或補(bǔ)充垃圾處理量進(jìn)行應(yīng)對。例如，可拓展處理垃圾的種類，如工業(yè)垃圾、污泥等，以增加處理規(guī)模、提升項目收益。

02. 企業(yè)能否接收協(xié)議范圍外的垃圾？

余韻表示，企業(yè)雖然可在項目中拓展處理垃圾的種類，但在實踐中，會隨之衍生出一個具體問題——例如，某項目在BOT協(xié)議中已明確約定：可接收的垃圾范圍為生活垃圾，不可接收的則包括建筑垃圾、醫(yī)療廢棄物、危險廢物等有害廢物。

然而，當(dāng)?shù)卣趯椖块_展專項審計時提出審計意見，認(rèn)為企業(yè)擅自接收了協(xié)議范圍以外的垃圾——即工業(yè)垃圾和污泥，并要求立即整改。

在此情況下，工業(yè)垃圾能否進(jìn)入生活垃圾焚燒廠進(jìn)行焚燒處理？余韻認(rèn)為，這一問題可進(jìn)一步分解為兩個層面：

第一，若進(jìn)行焚燒處理，是否構(gòu)成對特許經(jīng)營協(xié)議的違約？

第二，若接收超出合同約定范圍的垃圾，是否構(gòu)成特許經(jīng)營范圍的變更？

她進(jìn)一步表示，這兩個問題應(yīng)合并考量，關(guān)鍵需從以下幾個方面進(jìn)行分析：

1、合同約定

合同對接收限制、工業(yè)垃圾的定義如何約定，有明確約定，則應(yīng)從其約定。判斷能否接收某類垃圾，還需綜合考慮項目的實際處置能力，具體可從以下方面評估：營業(yè)執(zhí)照載明的經(jīng)營范圍、經(jīng)批復(fù)的設(shè)計文件及環(huán)評批復(fù)中允許接收的垃圾種類與規(guī)模等。這些文件共同構(gòu)成了項目的處置能力邊界。

此外需注意，并非所有工業(yè)源固體廢物都屬于危險廢物，只有列入《國家危險廢物名錄》的，才構(gòu)成危險廢物。

2、約定不明或未作約定

如合同未明確約定或約定不明，則需重點考察項目的處置能力及是否影響原有正常運(yùn)行。生活垃圾焚燒項目基于特許經(jīng)營權(quán)設(shè)立，其首要義務(wù)是保障政府方在特許經(jīng)營項下所提供生活垃圾的處理。因此，在考慮接收其他工業(yè)垃圾或污泥時，必須確保：不影響原有生活垃圾的正常接收與處置，各類污染物排放持續(xù)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。

3、付費主體

特許經(jīng)營項目通常對應(yīng)政府付費，而接收協(xié)議外垃圾涉及向誰收費的問題——是由政府支付，還是由第三方支付？付費主體與是否構(gòu)成特許經(jīng)營范圍變更密切相關(guān)。

余韻認(rèn)為，若由政府對協(xié)議外垃圾處理進(jìn)行付費，則可能涉及特許經(jīng)營范圍的變更；若企業(yè)接受第三方委托并收取相應(yīng)費用，則該行為更傾向于市場競爭行為，而不構(gòu)成特許經(jīng)營范圍的變更。

綜上，余韻分析，項目所采用的工藝技術(shù)及設(shè)計規(guī)模完全符合工業(yè)垃圾及污泥處置的要求；且處置活動不會導(dǎo)致污染物排放超標(biāo)的前提下，經(jīng)政府方批準(zhǔn)/備案，可以接收來自第三方的垃圾，并提供專業(yè)的處置服務(wù)。但應(yīng)嚴(yán)格遵守特許經(jīng)營協(xié)議約定，優(yōu)先保障政府方所提供垃圾達(dá)標(biāo)處置，確保不影響約定的處置責(zé)任和服務(wù)質(zhì)量。

03. 政府付費延遲下，企業(yè)的應(yīng)對策略

余韻指出，針對政府付費延遲問題，通?？刹扇刹阶叩膽?yīng)對策略：一是確認(rèn)債權(quán)，二是欠費支付。實現(xiàn)這兩個目標(biāo)的主要途徑包括司法途徑與協(xié)商談判。

司法途徑

選擇司法途徑通常意味著與地方政府的關(guān)系趨于破裂。該途徑需重點關(guān)注爭議解決方式，具體涉及企業(yè)能否申請仲裁、提起訴訟時應(yīng)選擇民事訴訟還是行政訴訟，以及向何地法院提起訴訟等關(guān)鍵事項。

最高人民法院于2019年發(fā)布的司法解釋已明確特許經(jīng)營協(xié)議屬于行政協(xié)議，并以2015年5月1日為界進(jìn)行區(qū)分：此前訂立的協(xié)議適用當(dāng)時的法律法規(guī)，此后訂立的協(xié)議則需通過行政訴訟途徑解決。

因此，若合同簽訂于2015年5月1日之前且約定了仲裁條款，通過仲裁追討費用在原則上具有可行性。實踐中，已有部分客戶通過仲裁獲得裁決，并因其一裁終局的效力而具備法律約束力。

但余韻同時提醒，實踐中需注意一個重要問題。在經(jīng)濟(jì)下行背景下，地方政府財政壓力較大，即便仲裁裁決生效，企業(yè)在向法院申請執(zhí)行時，仍可能面臨重重挑戰(zhàn)，甚至存在裁決被撤銷的潛在風(fēng)險。

撤銷裁決的法律依據(jù)主要為《仲裁法》第五十八條，即當(dāng)事人提出證據(jù)證明裁決有下列情形之一的，可以向仲裁委員會所在地的中級人民法院申請撤銷裁決: （一）沒有仲裁協(xié)議的；（二）裁決的事項不屬于仲裁協(xié)議的范圍或者仲裁委員會無權(quán)仲裁的……人民法院經(jīng)組成合議庭審查核實裁決有前款規(guī)定情形之一的，應(yīng)當(dāng)裁定撤銷。人民法院認(rèn)定該裁決違背社會公共利益的，應(yīng)當(dāng)裁定撤銷。

相對方可能以約定的事項不可仲裁為由，提出特許經(jīng)營協(xié)議不應(yīng)申請仲裁，從而主張仲裁約定無效。

其次，相對方也可能提出該裁決違背社會公共利益應(yīng)當(dāng)予以撤銷，而關(guān)于"違背社會公共利益"的認(rèn)定，其解釋空間較大，一旦作出認(rèn)定，則此前通過仲裁確認(rèn)債權(quán)的成果將付之東流，需重新啟動程序。

關(guān)于通過民事還是行政訴訟途徑解決的問題，由于是追討費用，2015年5月1日以前簽訂的協(xié)議在實踐中采取民事訴訟較為多見，對于2015年5月1日之后簽訂的協(xié)議，若通過行政訴訟途徑解決，與民事訴訟最直接的兩點主要區(qū)別：一是訴訟費用的承擔(dān)可能不同，二是案件管轄規(guī)則存在差異。

友好協(xié)商并簽訂補(bǔ)充協(xié)議

由于企業(yè)，尤其是地方國有企業(yè)通常傾向于維護(hù)與地方政府的合作關(guān)系，避免通過訴訟途徑解決爭議，因此友好協(xié)商仍是化解分歧的主要途徑。

余韻談到，在協(xié)商過程中，如前所述，可分為債權(quán)確認(rèn)與費用支付兩個步驟。債權(quán)確認(rèn)相對明確，可通過書面形式予以確認(rèn)。而費用支付則可分為直接方式與間接方式兩種：直接方式即雙方明確具體欠款金額與付款時間并遵照執(zhí)行；間接方式則常見于通過延長特許經(jīng)營期限，以平滑財政支出、緩解當(dāng)期支付壓力。

關(guān)于延長特許經(jīng)營期限，盡管實踐中普遍采用，但在"17號令"出臺之初，該方式缺乏明確依據(jù)。該令對延長期限的啟動條件僅規(guī)定了兩種情況：一是在項目初始階段，因項目規(guī)模大、回報周期長等特殊情況可予延長；二是特許經(jīng)營期滿后予以延長。然而，對于在特許經(jīng)營期限內(nèi)、項目履行過程中延長合作期限的情形，并未提供直接依據(jù)。這也導(dǎo)致地方政府在決策時存在一定顧慮。

針對這一點，余韻指出，2025年8月16日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作存量項目建設(shè)和運(yùn)營的指導(dǎo)意見》，其中提出："鼓勵支持社會資本方、金融機(jī)構(gòu)、政府方平等溝通、互惠讓利，科學(xué)優(yōu)化PPP存量項目實施內(nèi)容、合同期限、融資利率、收益指標(biāo)等要素，共同降低項目運(yùn)營成本"。該指導(dǎo)意見為在項目履行期間延長合作期限提供了政策依據(jù)，有利于推動各方協(xié)商，并減輕地方政府在決策時的壓力。

03. 如何應(yīng)對甲方處理服務(wù)費降價要求？

國有企業(yè)若提出延長特許經(jīng)營期限的協(xié)商，由于經(jīng)濟(jì)下行影響，地方政府可能會借此機(jī)會提出相應(yīng)條件，例如調(diào)整原有垃圾處理服務(wù)費價格。

政府方可能主張，此前合同約定的處理費價格偏高，應(yīng)予調(diào)低。常見理由包括：公用事業(yè)項目應(yīng)遵循"保本微利"原則。隨著項目運(yùn)營，例如垃圾熱值提升導(dǎo)致發(fā)電收入增加、爐渣等副產(chǎn)品實現(xiàn)回收利用帶來額外收益，項目整體收益率已經(jīng)大大提高，因此需要相應(yīng)調(diào)低處理費單價。

針對此類調(diào)價要求，若合同中未作明確約定，可從法律層面予以回應(yīng)。"17號令"第三十四條第二款規(guī)定："特許經(jīng)營者在保障項目質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量的前提下，通過降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等方式產(chǎn)生的效益，除協(xié)議另有約定外，歸特許經(jīng)營者所有。"該條款實質(zhì)上是保護(hù)特許經(jīng)營者的合法權(quán)益。

因此，問題的核心仍需回歸合同約定，看下列因素是否已被明確列為調(diào)價依據(jù)？若合同已作約定，應(yīng)按照合同約定內(nèi)容執(zhí)行。具體影響因素包括：

1、調(diào)價觸發(fā)條件：主要包括物價指數(shù)變化達(dá)到調(diào)價閾值、周期性審核（如每三年一次）等；

2、調(diào)價提出主體：許多合同對此約定較為模糊。尤其在地方國有企業(yè)與政府的合作"蜜月期"，條款可能僅約定由企業(yè)方提出調(diào)價，未明確政府方是否享有同等的調(diào)價提議權(quán)。從企業(yè)角度出發(fā)，約定由垃圾處理企業(yè)作為調(diào)價提出方更有利于掌握主動性。但從公平合理原則考慮，對于周期性調(diào)價或因重大變動（如擴(kuò)建、提標(biāo)改造）引發(fā)的調(diào)價，應(yīng)賦予政府方與企業(yè)同等的提議權(quán)利

3、價格調(diào)整因素：通常包括物價指數(shù)變動、提標(biāo)改造或擴(kuò)建導(dǎo)致的成本變化、上網(wǎng)電價補(bǔ)貼政策調(diào)整等。

然而，需要提醒的是，若地方政府通過行政手段，如制定地方性政策法規(guī)等，將這些因素納入調(diào)整機(jī)制，企業(yè)將處于相對被動地位。目前已有部分地方發(fā)布征求意見稿，擬將上網(wǎng)售電收入及其他相關(guān)收入明確列為調(diào)價因素，即在核定垃圾處理服務(wù)費時，不僅計算成本，還需扣除上述收入部分。此類規(guī)定還往往要求，在地方法規(guī)施行后的一定期限內(nèi)（例如一年），需通過補(bǔ)充協(xié)議將相關(guān)調(diào)價機(jī)制予以落實。

若地方政府采取此類方式，企業(yè)將面臨較大約束。即便如此，企業(yè)仍應(yīng)積極主張：對于通過技術(shù)提升、效率改善所實現(xiàn)的收入增長（如售電收入），應(yīng)視為積極績效予以鼓勵，而非簡單全額扣除。即便予以扣除，也應(yīng)建立相應(yīng)的激勵機(jī)制，例如按一定比例計提獎勵。

同理，對于其他收入也需加以區(qū)分：如爐渣利用等與特許經(jīng)營項目密切相關(guān)的收入，在成本核算中予以扣除具有一定合理性；但如接受第三方委托處理其他垃圾所獲收入，此類基于處理能力以及市場競爭形成的收入，與特許經(jīng)營沒有直接關(guān)聯(lián)，不建議納入。

此外，余韻也提及以"保本微利"為由提出的調(diào)價要求。

她分析，關(guān)于"保本微利"原則，需要澄清的是，該原則并非普通適用于所有公用事業(yè)領(lǐng)域。國家層面并未設(shè)定統(tǒng)一的、強(qiáng)制性的收益率上限或下限規(guī)定，目前僅在供水行業(yè)存在明確規(guī)定，其他行業(yè)多見于地方性法規(guī)、政策文件的要求或項目實施方案、項目協(xié)議的約定。因此，其效力邊界需根據(jù)其出處進(jìn)行區(qū)分：

1、若"保本微利"規(guī)定于地方性法規(guī)中：此類規(guī)定具有法定約束力。項目在當(dāng)?shù)剡\(yùn)營，應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)地方性法規(guī)。

2、若規(guī)定于政府指導(dǎo)性文件中：通常屬于政策引導(dǎo)范疇，不具備法律強(qiáng)制效力。目前實踐中此類情形較為常見。

3、若僅載于項目前期的實施方案或可行性研究報告中：政府方雖可能援引此類文件作為依據(jù)，但其性質(zhì)應(yīng)屬于財務(wù)測算與投資分析的參考，不具備剛性約束力。

4、若明確約定于項目協(xié)議中：則對協(xié)議雙方均具有法律約束力，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵照執(zhí)行。

編輯：趙凡